È rilevante e non manifestamente infondata – in riferimento agli articoli 3 e 24 della Costituzione italiana – la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 147, comma 2, della Legge n. 89/1913 sull’Ordinamento del Notariato e degli Archivi Notarili – nella parte in cui prevede la sanzione disciplinare della destituzione del notaio ogni qual volta questi, dopo essere stato condannato per due volte alla sospensione per violazione del medesimo articolo 147, violi nuovamente la medesima disposizione nei dieci anni successivi.

Questo è quanto espresso nell’ordinanza della Corte di Cassazione n. 27099, del 18 ottobre e depositata in Cancelleria il 15 novembre 2017.

Essa verte la figura del notaio, che sintetizza in sé la funzione professionale e la funzione giudiziale.

In sostanza, egli garantisce: i. a livello del cliente, la legalità, legittimità e stabilità della transazione tra le parti (cd. sicurezza transazionale); ii. a livello del sistema economico-giuridico, l’affidabilità dei dati inseriti nei Pubblici Registri (cd. sicurezza sistemica).

Ha il ruolo di proteggere e garantire, al pari del Giudice, l’interesse pubblico e della collettività, costituendo, altresì, un efficiente esattore delle tasse senza alcun onere per lo Stato.

Difatti, egli risponde della riscossione delle imposte, direttamente e per l’intero, raccogliendo così risorse che diventeranno pubbliche e risparmiando alla collettività i costi di una struttura pubblica di accertamento e prelievo[1].

La fattispecie in oggetto verte il comportamento del notaio B.B., esercente in Trezzano sul Naviglio (MI) e sottoposto a procedimento disciplinare su richiesta del Consiglio notarile di Milano: con decisione n. 144/2015 da parte della CO.RE.DI. – Commissione amministrativa regionale di disciplina della Regione Lombardia, viene condannato alla sanzione disciplinare della destituzione. Il tutto nasce dalla segnalazione degli stessi clienti del notaio, i quali avevano lamentato al suddetto Consiglio notarile il mancato versamento all’erario delle somme trattenute dal notaio, per il pagamento delle imposte indirette relative agli atti rogati, e la conseguente attivazione dell’Agenzia delle Entrate, a loro danno, per la riscossione delle somme dovute. Ma, per fatti analoghi, il notaio B.B. era già stato sottoposto a procedimento disciplinare di fronte alla CO.RE.DI. della Lombardia: nel 2012, viene condannato a due mesi di sospensione; nel 2013, ad un anno di sospensione.

Contro la decisione n. 144/2015, B.B. propone reclamo alla Corte di Appello di Milano, la quale rigetta il gravame.

In notaio presenta, allora, ricorso alla Corte di Cassazione.

Nel caso di specie, gli Ermellini ritengono non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale del predetto articolo 147[2], secondo comma, rispetto agli articoli 3[3] e 24[4] della Costituzione, in considerazione del fatto che la pena deve essere proporzionata al disvalore del fatto illecito commesso, affinché il sistema sanzionatorio riesca ad adempiere contemporaneamente sia alla funzione di difesa sociale, sia a quella di tutela delle posizioni individuali.

Tale secondo comma prevede, difatti, la destituzione del notaio per il solo fatto che lo stesso, dopo essere stato condannato per due volte alla sanzione della sospensione per la violazione dello stesso articolo 147, contravvenga ancora una volta, nei dieci anni successivi, la medesima disposizione.

Invero, “trattasi di una previsione che prescinde del tutto dalla considerazione della condotta posta in essere dal notaio e dalla gravità della stessa e che non consente al Giudice della disciplina di graduare la sanzione; graduazione che appare oltremodo necessaria considerato che il primo comma dell’articolo 147 (nel punire il notaio che «compromette, in qualunque modo, con la propria condotta, nella vita pubblica o privata, la sua dignità e reputazione o il decoro e prestigio della classe notarile; viola in modo non occasionale le norme deontologiche elaborate dal Consiglio nazionale del notariato; fa illecita concorrenza ad altro notaio (…) servendosi di qualunque altro mezzo non confacente al decoro ed al prestigio della classe notarile») configura fattispecie di illecito disciplinare a forma libera che possono avere, nei diversi casi concreti, una gravità molto diversa tra loro (Cass. Sez. Unite Sent. n. 25457/2017)”.

In merito alle sanzioni disciplinari per i notai, la Corte costituzionale ha già avuto occasione di applicare il principio di proporzionalità della sanzione ed il divieto del cd. automatismo sanzionatorio: ciò è avvenuto quando è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’ormai abrogato articolo 142, ultimo comma, della stessa Legge n. 89/1913 (Cass. Sent. n. 40/1990).

Secondo la giurisprudenza costituzionale, “le presunzioni assolute, quando limitano un diritto della persona, violano il principio di eguaglianza se sono arbitrarie e irrazionali, cioè se non rispondono a dati di esperienza generalizzati, riassunti nella formula dell’id quod lerumque accidit, come avviene tutte le volte in cui sia agevole formulare ipotesi di accadimenti reali contrari alla generalizzazione posta a base della presunzione stessa”.

Nel caso in oggetto, la Corte di Cassazione dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 147, secondo comma, della Legge n. 89/1913, dispone la sospensione del presente giudizio e l’immediata trasmissione dei relativi atti alla Corte costituzionale.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE

FATTI DI CAUSA

1. –La notaio OMISSIS, esercente in Trezzano sul Naviglio (MI), fu sottoposta a procedimento disciplinare su richiesta del Consiglio Notarile di Milano e, con decisione n. OMISSIS del 2015 della Commissione amministrativa regionale di disciplina (CO.RE.DI.) della Lombardia, fu condannata alla sanzione disciplinare della destituzione.

Era avvenuto che, in vari esposti pervenuti al Consiglio Notarile di Milano, diversi clienti della notaio avevano lamentato che quest’ultima, quale sostituto di imposta, non aveva versato all’erario le somme trattenute – in occasione degli atti da lei rogati – ai fini del pagamento delle imposte indirette, cosicché l’Agenzia delle Entrate aveva richiesto ai clienti della medesima di versare le imposte de quibus.

Per fatti analoghi la notaio OMISSIS era stata già sottoposta per due volte a procedimento disciplinare dinanzi alla CO.RE.DI. della Lombardia ed era stata condannata, con decisione n. OMISSIS del 2012, alla sanzione di mesi due di sospensione e, con decisione n. 120 del 2013, alla sanzione di un anno di sospensione.

2.- Avverso la decisione della Commissione amministrativa regionale di disciplina della Lombardia, l’incolpata propose reclamo alla Corte di Appello di Milano, che, con ordinanza del 12.7.2016, rigettò il gravame.

3. Per la cassazione di tale ordinanza ha proposto ricorso NOTAIO sulla base di sei motivi.

Ha resistito con controricorso il Consiglio Notarile di Milano, che ha proposto altresì ricorso incidentale condizionato affidato ad un motivo.

Il Procuratore Generale presso la Corte di Appello di Milano e il Procuratore della Repubblica presso il locale Tribunale sono rimasti intimati.

La ricorrente ha depositato memoria ex art. 378 cod. proc. civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Col ricorso la notaio OMISSIS, tra le altre doglianze, la violazione e la falsa applicazione di norme di diritto (ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ.), nonché il vizio di motivazione del provvedimento impugnato (ex art. 360 n. 5 cod. proc. civ.), per avere la Corte di Appello ritenuto che l’art. 147, secondo comma, dell’ordinamento del notariato imponga sempre la irrogazione della sanzione disciplinare della destituzione qualora il notaio, dopo essere stato condannato per due volte alla sospensione per violazione del medesimo art. 147, violi nuovamente la medesima disposizione e per avere, altresì, ritenuto che l’irrogazione della destituzione non possa essere esclusa dalla concessione delle attenuati generiche.

Va premesso che l’art. 144, primo comma, della legge 16 febbraio 1913 n. 89 (“Ordinamento del notariato e degli archivi notarili”), come sostituito dall’art. 26 d.lgs. 1° agosto 2006 n. 249, stabilisce: «Se nel fatto addebitato al notaio ricorrono circostanze attenuanti ovvero quando il notaio, dopo aver commesso l’infrazione, si è adoperato per eliminare le conseguenze dannose della violazione o ha riparato interamente il danno prodotto, la sanzione pecuniaria è diminuita di un sesto e sono sostituiti l’avvertimento alla censura, la sanzione pecuniaria, applicata nella misura prevista dall’articolo 138-bis, comma 1, alla sospensione e la sospensione alla destituzione».

L’art. 147 dell’ordinamento del notariato, come sostituito dall’art. 30 d.lgs. 1° agosto 2006 n. 249, stabilisce poi: «È punito con la censura o con la sospensione fino ad un anno o, nei casi più gravi, con la destituzione, il notaio che pone in essere una delle seguenti condotte: a) compromette, in qualunque modo, con la propria condotta, nella vita pubblica o privata, la sua dignità e reputazione o il decoro e prestigio della classe notarile; b) viola in modo non occasionale le norme deontologiche elaborate dal Consiglio nazionale del notariato; c) fa illecita concorrenza ad altro notaio, con riduzioni di onorari, diritti o compensi, ovvero servendosi dell’opera di procacciatori di clienti, di richiami o di pubblicità non consentiti dalle norme deontologiche, o di qualunque altro mezzo non confacente al decoro ed al prestigio della classe notarile.

La destituzione è sempre applicata se il notaio, dopo essere stato condannato per due volte alla sospensione per la violazione del presente articolo, vi contravviene nuovamente nei dieci anni successivi all’ultima violazione».

Nel quadro del trattamento sanzionatorio previsto per il notaio che si renda responsabile di illecito disciplinare, può rilevarsi come la disposizione dell’art. 144 detti una norma di “carattere generale“, che vale per tutti i casi in cui non venga altrimenti disposto; una norma in forza della quale, ogni volta che ricorrono circostanze attenuanti, deve applicarsi una sanzione più lieve (nei termini previsti dalla stessa disposizione) rispetto a quella edittale.

Al contrario, l’art. 147, secondo comma, detta una norma di “carattere speciale” rispetto alla detta regola generale: essa, per gli illeciti disciplinari previsti dal primo comma della medesima disposizione, stabilisce che «La destituzione è sempre applicata se il notaio, dopo essere stato condannato per due volte alla sospensione per la violazione del presente articolo, vi contravviene nuovamente nei dieci anni successivi all’ultima violazione».

Ciò vuol dire che, in tale ipotesi, il trattamento sanzionatorio è insensibile alla eventuale “lievità” in concreto del fatto costituente illecito disciplinare, essendo la sanzione prevista dalla legge in modo inderogabile, sulla base di una presunzione iuris et de iure di gravità del fatto.

In altre parole, in presenza della recidiva reiterata infradecennale richiamata dall’art. 147, secondo comma, della legge citata, va sempre applicata la sanzione della destituzione, non potendosi, pur quando ricorrano circostanze attenuanti, addivenirsi alla sostituzione della sanzione della destituzione con quella della sospensione.

Così configurata la disciplina legislativa, la Corte ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 147, secondo comma, della legge 16 febbraio 1913 n. 89, in relazione agli artt. 3 e 24 Cost.

È costante, nella giurisprudenza costituzionale, la considerazione secondo cui l’art. 3 Cost. esige che la pena sia proporzionata al disvalore del fatto illecito commesso, in modo che il sistema sanzionatorio adempia nel contempo sia alla funzione di difesa sociale sia a quella di tutela delle posizioni individuali. E la tutela del principio di proporzionalità, nel campo del diritto penale, ha condotto a «negare legittimità alle incriminazioni che, anche se presumibilmente idonee a raggiungere finalità statuali di prevenzione, producono, attraverso la pena, danni all’individuo (ai suoi diritti fondamentali) ed alla società sproporzionatamente maggiori dei vantaggi ottenuti (o da ottenere) da quest’ultima con la tutela dei beni e valori offesi dalle predette incriminazioni» (Corte cost., sentenze n. 341 del 1994 e n. 409 del 1989).

In questa prospettiva, va ricordato anche l’art. 49, numero 3), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ¬proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, e che ha ora lo stesso valore giuridico dei trattati, in forza dell’art. 6, comma 1, del Trattato sull’Unione europea (TUE), come modificato dal Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007, ratificato e reso esecutivo con legge 2 agosto 2008 n. 130, ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009 – a tenore del quale «le pene inflitte non devono essere sproporzionate rispetto al reato».

Proprio nel settore penale dell’ordinamento, la giurisprudenza costituzionale ha affermato che il principio di proporzionalità esige un’articolazione legale del sistema sanzionatorio che renda possibile l’adeguamento della pena alle effettive responsabilità personali; tale principio costituisce un limite della potestà punitiva statale, svolgendo una funzione di giustizia e anche di tutela delle posizioni individuali, in armonia con il “volto costituzionale” del sistema penale (Corte cost., sentenza n. 50 del 1980), caratterizzato – altresì – dalla finalità rieducativa della pena prescritta dall’art. 27 Cost. (Corte cost., sentenza n. 313 del 1990; si vedano anche le sentenze n. 183 del 2011, n. 129 del 2008, n. 251 e n. 68 del 2012; da ultimo, n. 74 e n. 236 del 2016).

È noto, peraltro, che il principio della proporzionalità della sanzione e il conseguente divieto di automatismo sanzionatorio sono stati estesi, nella giurisprudenza costituzionale, dal campo del diritto penale ad altri campi del diritto e in particolare, per quanto qui rileva, al campo delle sanzioni disciplinari. Così, ad es., in materia di sanzioni disciplinari per i militari (Corte cost., sentenze n. 268 del 2016 e n. 363 del 1996); in materia di sanzioni disciplinari per i magistrati (Corte cost., sentenza n. 170 del 2015); in materia di sanzioni disciplinari per i ragionieri e periti commerciali (Corte cost., sentenza n. 2 del 1999).

Anche nel capo delle sanzioni disciplinari per i notai, la Corte costituzionale ha già avuto occasione di applicare il principio della proporzionalità della sanzione e il divieto di automatismo sanzionatorio.

Così, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’ormai abrogato art. 142, ultimo comma, della legge n. 89 del 1913, nella parte in cui prevedeva in via disciplinare la destituzione di diritto del notaio che fosse stato condannato per i reati indicati dall’art. 5, comma 1, numero 3), della medesima legge, la Corte costituzionale ha affermato che «La destituzione di diritto del notaio penalmente condannato per uno dei reati indicati nell’art. 5, n. 3, della legge notarile, non costituisce un effetto penale della condanna né una pena accessoria, ma una sanzione disciplinare, la cui automatica ed indifferenziata previsione per l’infinita serie di situazioni che stanno nell’area della commissione di uno stesso, pur grave, reato, viola il “principio di proporzione” il quale è alla base della razionalità che domina il “principio di eguaglianza“. È pertanto costituzionalmente illegittimo – per violazione dell’art. 3 Cost – l’art. 142, ultimo comma, della legge 16 febbraio 1913 n. 89, nella parte in cui prevede che “è destituito di diritto” il notaio che ha riportato condanna per uno dei reati indicati nell’art. 5, n. 3, della stessa legge, anziché riservare ogni provvedimento al procedimento disciplinare camerale del Tribunale civile, come per le altre cause enunciate nello stesso art. 142» (Corte cost., sentenza n. 40 del 1990).

Orbene, tornando all’esame della norma posta dal secondo comma dell’art. 147 dell’ordinamento del notariato, si è veduto come essa, nella sua perentorietà, preveda la destituzione del notaio per il solo fatto che lo stesso, dopo essere stato condannato per due volte alla sanzione della sospensione per la violazione dello stesso art. 147, contravvenga ancora una volta, nei dieci anni successivi, la medesima disposizione.

Trattasi di una previsione che prescinde del tutto dalla considerazione della condotta posta in essere dal notaio e dalla gravità della stessa e che non consente al giudice della disciplina di graduare la sanzione; graduazione che appare oltremodo necessaria considerato che il primo comma dell’art. 147 (nel punire il notaio che «compromette, in qualunque modo, con la propria condotta, nella vita pubblica o privata, la sua dignità e reputazione o il decoro e prestigio della classe notarile; viola in modo non occasionale le norme deontologiche elaborate dal Consiglio nazionale del notariato; fa illecita concorrenza ad altro notaio (…) servendosi di qualunque altro mezzo non confacente al decoro ed al prestigio della classe notarile») configura fattispecie di illecito disciplinare a forma libera (in questo senso, Cass., Sez. U, n. 25457 del 26/10/2017), che possono avere, nei diversi casi concreti, una gravità molto diversa tra loro.

In altre parole, l’art. 147, secondo comma, cit. prevede una sorta di “automatismo sanzionatorio” correlato ad una presunzione iuris et de iure di gravità del fatto e di pericolosità del recidivo reiterato, che preclude al giudice disciplinare di pervenire – nella fattispecie concreta – a diverse conclusioni mediante il giudizio di bilanciamento con le circostanze attenuanti (anche generiche) eventualmente concorrenti. E secondo la giurisprudenza costituzionale, le presunzioni assolute, quando limitano un diritto della persona, violano il principio di eguaglianza se sono arbitrarie e irrazionali, cioè se non rispondono a dati di esperienza generalizzati, riassunti nella formula dell’id quod plerumque accidit, come avviene tutte le volte in cui sia “agevole” formulare ipotesi di accadimenti reali contrari alla generalizzazione posta a base della presunzione stessa (Corte cost., sentenze n. 185 del 2015, n. 232 e n. 213 del 2013, n. 182 e n. 164 del 2011, n. 265 e n. 139 del 2010).

Elevato è perciò il rischio, nel procedimento disciplinare notarile, che il giudice della disciplina si trovi costretto ad infliggere al notaio la sanzione della destituzione per il solo fatto che ricorra la situazione descritta nella richiamata norma di cui all’art. 147, secondo comma, cit., pur quando, nel concreto, tale sanzione risulti di entità eccessiva e non sia ragionevole in rapporto al disvalore della condotta.

Sotto tale profilo, appare non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 147 secondo comma, della legge 16 febbraio 1913 n. 89, nel testo attualmente in vigore, innanzitutto in rapporto all’art. 3 Cost., sia sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza per il fatto di assimilare situazioni che – di volta in volta – possono avere un disvalore molto diverso l’una dall’altra, sia sotto il profilo della violazione del principio di ragionevolezza, impedendo al giudice disciplinare l’adeguamento della sanzione alla gravità in concreto dell’illecito commesso.

Ma appare non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 147, secondo comma, della legge 16 febbraio 1913 n. 89 anche in rapporto all’art. 24 Cost., per il fatto di precludere all’incolpato la possibilità di chiedere al giudice di apprezzare la sua condotta in concreto e di pervenire all’irrogazione della sanzione più adeguata al caso.

La soluzione della detta questione di legittimità costituzionale risulta rilevante ai fini della decisione del presente ricorso, avendo la ricorrente lamentato proprio che la Corte di Appello ha rifiutato di considerare la concedibilità delle circostanze attenuanti generiche sul presupposto che le stesse non avrebbero potuto, nel caso di specie e ricorrendo la fattispecie di cui al secondo comma dell’art. 147 della n. n. 89 del 1913, escludere l’irrogazione della destituzione quale sanzione prevista inderogabilmente dalla legge.

Va perciò dichiarata rilevante e non manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 147, secondo comma, della legge 16 febbraio 1913 n. 89, come sostituito dall’art. 30 d.lgs. 1° agosto 2006 n. 249, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione.

Ai sensi dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, alla dichiarazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale, segue la sospensione del giudizio e l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

P.Q. M.

La Corte Suprema di Cassazione visti gli artt. 134 Cost., e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 147, secondo comma, della legge 16 febbraio 1913 n. 89, come sostituito dall’art. 30 d.lgs. 1° agosto 2006 n. 249; dispone la sospensione del presente giudizio;

ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle parti del giudizio di cassazione, al pubblico ministero presso questa Corte e al Presidente del Consiglio dei ministri;

ordina, altresì, che l’ordinanza venga comunicata dal cancelliere ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;

dispone l’immediata trasmissione degli atti, comprensivi della documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione Civile, addì 18 ottobre 2017.

Roma, 15 Novembre 2017

[1] D.P.R. 600/1973, articolo 64, comma 1: il sostituto d’imposta è colui che “in forza di disposizioni di legge è obbligato al pagamento d’imposte in luogo di altri, per fatti o situazioni a questi riferibili ed anche a titolo di acconto”.

[2] Legge 89/1913, articolo 147.

Comma 1: E’ punito con la censura o con la sospensione fino ad un anno o, nei casi più gravi, con la destituzione, il notaio che pone in essere una delle seguenti condotte: a) compromette, in qualunque modo, con la propria condotta, nella vita pubblica o privata, la sua dignità e reputazione o il decoro e prestigio della classe notarile; b) viola in modo non occasionale le norme deontologiche elaborate dal Consiglio nazionale del notariato; c) fa illecita concorrenza ad altro notaio, con riduzioni di onorari, diritti o compensi, ovvero servendosi dell’opera di procacciatori di clienti, di richiami o di pubblicità non consentiti dalle norme deontologiche, o di qualunque altro mezzo non confacente al decoro ed al prestigio della classe notarile.

Comma 2: La destituzione è sempre applicata se il notaio, dopo essere stato condannato per due volte alla sospensione per la violazione del presente articolo, vi contravviene nuovamente nei dieci anni successivi all’ultima violazione.

[3] Costituzione, articolo 3: Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. E` compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

[4] Costituzione, articolo 24: Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento. Sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione. La legge determina le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari.

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